In partnership con lo Studio Legale Improda
La recente, graduale introduzione di un’assicurazione obbligatoria contro i danni da calamità naturali per le sole imprese – completata nei mesi scorsi con l’estensione dell’obbligo alla vasta platea delle imprese micro/piccole – ha indubbiamente costituito una novità di significativa rilevanza tecnica e culturale per il mondo assicurativo e, più in generale, per la politica socio-economica del nostro paese.
Come già avuto occasione di osservare, infatti, l’approccio di sistema nella gestione economico-finanziaria delle calamità è stato fondamentalmente ispirato in Italia, nei passati decenni, da due fattori dominanti.
Da una parte, a livello istituzionale, lo Stato italiano ha adottato un’impostazione essenzialmente reattiva nella gestione dell’impatto economico, sociale e politico delle catastrofi naturali (Nat Cat) per la comunità nazionale, facendo leva sull’efficienza raggiunta dalla nostra Protezione Civile nel soccorso alle popolazioni colpite ed attuando interventi contingenti ed ex post di finanza pubblica finalizzati, tendenzialmente, al ristoro parziale dei danni subiti dal patrimonio edilizio privato e da talune attività produttive. Tutto ciò in assenza di un reale sistema di risk management e di una conseguente pianificazione e ottimizzazione delle risorse disponibili, nonché nell’intesa di porre così in essere una sorta di assicurazione universale fornita dallo Stato alla collettività seppure in modo incompleto ed imperfetto, quanto meno rispetto alla misura effettiva e ai tempi di erogazione delle indennità.
D’altra parte, a livello di opinione pubblica e intimamente connessa con l’approccio istituzionale, oltre che su questo fortemente influente in termini politici, si è consolidata e radicata la convinzione – non poco sorprendente, a considerare la scarsa fiducia degli italiani nella gestione pubblica delle risorse e le drammatiche esperienze post-catastrofali succedutesi negli ultimi decenni – che sia lo Stato a doversi assumere in via pressoché esclusiva l’onere economico e di gestione delle calamità naturali che colpiscono il paese.
Dopo decenni di infruttuoso dibattito sulla necessità e sulle modalità di attuazione di uno schema di protezione assicurativo-finanziario della comunità nazionale contro le calamità naturali – dibattito prevalentemente focalizzato, peraltro, sulle residenze private – e dopo un altrettanto lungo e acceso confronto sull’opportunità di un’assicurazione obbligatoria di queste ultime, posta dall’industria assicurativa al centro e alla base di un sistema pubblico-privato di protezione, il nuovo obbligo assicurativo per le imprese, con un certo coraggio deve dirsi e con sorpresa generale tra i cultori della materia, ha rotto quindi una sorta di incantesimo sul tema generale del risk management Nat Cat e sul tema specifico dell’obbligatorietà delle relative coperture assicurative.
In questo nuovo contesto, sembrerebbero quanto meno acquisiti nel dibattito pubblico e nell’agenda politica, a voler apparire ottimisti, concetti quali: la dimensione reale del rischio gravante sul paese; l’impatto socio-economico potenziale dei grandi eventi Nat Cat sulla crescita e sulle generazioni future; l’insufficienza oggettiva delle risorse finanziarie pubbliche nazionali a fronteggiare i grandi eventi; l’irrazionalità di una gestione ex-post facto fondata sulla buona sorte e, al più, su risorse inefficaci; la necessità di pianificare nel lungo termine e di mettere a fattor comune risorse pubbliche e private, coinvolgendo direttamente cittadini ed imprese, oltre all’industria assicurativa privata; il respiro ultra-nazionale e globale degli strumenti tecnici e finanziari necessari per una gestione efficace ed accessibile dei rischi.
Con questa necessaria premessa, l’assicurazione obbligatoria delle imprese appena introdotta costituisce tuttavia solo un primo, seppure importante passo nella creazione di un adeguato sistema di risk management nazionale delle catastrofi.
E’ immediatamente evidente, infatti, che la nuova normativa, pur introducendo un obbligo di massa che coinvolge milioni di imprese, ha lasciato ancora escluse le residenze private che, con più di 35 milioni di abitazioni, costituiscono la massa primaria di beni a rischio e di cittadini interessati, con tutte le implicazioni politico-sociali che ne derivano. Allo stesso tempo, manca tuttora sia pure un cenno di risk management Nat Cat per il vasto patrimonio edilizio ed infrastrutturale pubblico, costituente parte integrante del protection gap generale.
Risulta poi altrettanto evidente come il perimetro dei rischi oggetto di copertura obbligatoria sia stato, necessariamente, circoscritto ad un insieme limitato seppure ampio e complesso di calamità: terremoti, alluvioni, frane, inondazioni ed esondazioni. Altre tipologie di rischio rilevanti per il paese – come eruzioni vulcaniche e bradisismi o fenomeni meteorologici intensi, quali le grandi tempeste convettive – sono rimaste al momento fuori del perimetro, per ragioni soprattutto legate a problemi di tecnica, di capacità e di pricing assicurativi.
La prima applicazione dell’obbligo assicurativo – corredato di un problematico quanto astratto obbligo a contrarre dal lato degli assicuratori – mostra ad oggi, peraltro, pur nel suo limitato raggio operativo, uno scarsissimo livello di penetrazione assicurativa, con un modesto 15% non meramente imputabile alla scarsa propensione e cultura assicurativa del paese. La scarsa penetrazione sembra anche dovuta, in ampia misura, ad una difficoltà strutturale del mercato assicurativo nazionale a superare limiti di capacità assuntiva e connesse forti disomogeneità tra assicuratori, determinate a loro volta da fattori regolamentari, dimensionali ed organizzativi.
Sembra quindi ragionevole osservare che l’assicurazione obbligatoria per le sole imprese sin qui concepita, pur apprezzabile sul piano della novità storica, costituisca per certi versi un salto in avanti nella soluzione del problema più generale. La descritta incompletezza della soluzione sul piano tecnico-operativo, vizio genetico di un sistema di protezione assicurativa obbligatoria che non trova (ancora) sufficienti consensi nel paese, rischia di condannare il nuovo impianto all’inefficacia rispetto ai fini perseguiti e di influenzare negativamente la sua ipotizzata, cruciale estensione al settore residenziale privato.
E’ opportuno pertanto, per fornire equilibrio e prospettiva al coraggioso slancio del legislatore, recuperare l’attenzione sulla sopra menzionata necessità, più volte sottolineata nei decenni dall’industria assicurativa, di elaborare uno schema più ampio di protezione assicurativo-finanziaria Nat Cat della comunità nazionale, fondato su una proficua (ed inevitabile) cooperazione tra settore privato e settore pubblico – una public-private partnership (PPP), in altre parole – che metta a fattor comune le risorse tecniche e finanziarie disponibili, a livello nazionale e soprattutto sovranazionale ed internazionale.
A quest’ultimo riguardo, peraltro, giova ricordare la lucida analisi contenuta nel documento a firma EIOPA e BCE del dicembre 2024 (Towards a European system for natural catastrophe risk management), dalla quale emerge una significativa proposta determinata dalla consapevolezza dell’insufficienza dei mezzi a disposizione dei singoli paesi per affrontare le catastrofi naturali e fondata, in concreto, su due pilastri essenziali: uno schema riassicurativo di protezione PPP a livello di Unione Europea ed un Fondo UE, finanziato dagli stati membri, per sostenere il sistema.
Questo tipo di approccio costituisce indubbiamente l’impostazione razionale di una problematica che non può essere risolta con interventi parziali del legislatore o con i mezzi di un singolo paese, per quanto economicamente avanzato. Pooling dei rischi Nat Cat a livello UE, elaborazione di strutture riassicurative miste, private e pubbliche, di portata europea, misure preventive di mitigazione dei rischi ed un importante ricorso al mercato dei capitali – attraverso cartolarizzazioni dei rischi, in primo luogo – costituiscono passaggi della proposta EIOPA/BCE che si inseriscono nel solco delle mezionate indicazioni già emerse dall’industria assicurativa italiana ed internazionale nei passati decenni e che, nella loro essenziale semplicità, riflettono la ferrea logica sottostante.
Il legislatore nazionale, d’altra parte, sembra mostrare, a questo riguardo, di essere consapevole dell’ampiezza del problema, tanto che diversi punti della nuova normativa sull’assicurazione obbligatoria richiamano sia la necessità di sostenere il mercato privato sia l’esigenza di uno schema più ampio di copertura e protezione.
Tra questi punti, il contemperamento dell’obbligo a contrarre delle compagnie con capacità assuntiva, solvibilità e vigilanza prudenziale; la possibilità di costituire consorzi di co-riassicurazione, chiaramente finalizzati al sostegno della capacità e della concorrenza tra imprese assicuratrici; la costituzione di una copertura di tipo riassicurativo della SACE sino al 50% dei rischi assunti e sino a concorrenza complessiva di un plafond iniziale, garantito dallo Stato e palesemente inadeguato, di 5 miliardi di euro nel primo anno, con un montante destinato a crescere o decrescere nel tempo in funzione dell’effettiva sinistralità maturata.
In realtà – se l’intenzione è quella di fornire alla comunità nazionale una copertura adeguata dei rischi Nat Cat garantendo l’effettiva resilienza socio-economica del paese con un impiego razionale delle risorse e mantenendo l’incerto abbrivio impresso dall’assicurazione obbligatoria posta in capo alle sole imprese – l’unica strada percorribile è quella della strutturazione progressiva di un ampio schema di protezione nazionale integrato in uno schema europeo.
L’assicurazione obbligatoria – le cui caratteristiche ed implicazioni devono essere discusse in un autentico e costruttivo dibattito pubblico sul tema, sinora purtroppo mancante – costituirebbe così solo un aspetto dello schema complessivo di protezione rispetto ai rischi Nat Cat considerati prioritari dal paese, integrandosi con efficaci misure di prevenzione e di mitigazione degli stessi rischi, pianificate e concretamente applicate dalla comunità nazionale, nonché con soluzioni riassicurative private e pubbliche, con strutture consortili co-riassicurative, tra assicuratori e riassicuratori nazionali ed esteri, e con strumenti finanziari forniti dal mercato globale dei capitali.
Ciò nel quadro di una programmazione pubblica attenta delle risorse, di una valutazione approfondita del livello di protezione che si può e si vuole raggiungere – quale porzione del massimo danno probabile (MPL) atteso nelle diverse tipologie di rischio – nonché di un’analisi efficace del ciclo economico e dell’andamento dei mercati.
Appare ragionevole concludere – considerate le difficoltà di sintesi politica affliggenti il nostro paese su questo come su altri temi di urgente attualità ed il respiro sicuramente sovra-nazionale e globale della problematica – che un siffatto impulso, necessariamente proveniente anzitutto dalle istituzioni, possa trovare ispirazione con maggiori probabilità di successo nel quadro di un rinnovato spirito di unità europea.
